2.1. Rahvusvahelised lepingud
Küllaltki üldiselt levinud arvamus, nagu oleksid kõik ÜRO raames või mujal vastuvõetud rahvusvahelise õiguse dokumendid võrdselt kohustuslikud kõigile riikidele, on täiesti ekslik. Tegelikult jagunevad need kahte suurde rühma: kohustava ja soovitava iseloomuga dokumendid. Esimesse kuuluvad rahvusvahelised lepingud, teise — kõik muud.
Üldmõiste on leping, aga sageli võidakse neid nimetada ka paktideks, konventsioonideks, protokollideks või kokkulepeteks. Nende jõustumise aeg ja jõustumise tingimused määratakse enamasti iga lepingu enda vaikeis. Sageli nähakse jõustumise tingimusena ette lepingu sunduslik ratifitseerimine riikide siseõigusega määratud korras. Tehakse vahet kahe- ja mitmepoolsete lepingute vahel. Näiteks paktid ja konventsioonid on tavaliselt mitmepoolsed, st kohustavad korraga kõiki nendega ühinenud riike.
Lepingu allakirjutamisel või ratifitseerimisel võib lepinguosaline riik üksikute lepingu artiklite kohta sõnastada klausli(d) ehk reservatsiooni(d), millega ta vabastab ennast nende täitmisest. Näiteks Nõukogude Liidul oli kombeks lisada klausleid lepingutest tuleneda võivate vaidlusküsimuste mõnede, eriti just kohtulike lahendamisviiside vältimiseks. Leping võib ette näha, et lubatud on ainult teatud klauslid, või keelata klauslid mõnede oma artiklite kohta. Klauslid, mis ei sobi kokku lepingu objekti ja eesmärkidega, on üldse keelatud. Lepingute artiklid, mille kohta riik pole klausleid ette näinud, muutuvad talle kohustuslikuks ning ta peab neid ausameelselt täitma. See on rahvusvahelise õiguse ja kogu õigusriikliku ideoloogia igivana aluspõhimõte: lepinguid peab täitma (pacta sunt servanda). Mõnikord nimetatakse seda põhimõtet rahvusvahelise õiguse ürgnormiks.
Öeldust järeldub, et tegelikult polegi mingit üldkohustuslikku rahvusvahelist õigust, mis oleks kõigile ühesugune. Iga riik valib ise lepingud, millele ta alla kirjutab, ja sellega määrab enda jaoks kehtiva osa rahvusvahelisest õigusest. Lisandub veel riikide õigus mõnede lepinguartiklite kohustuslikkust klauslitega vältida. Selles kõiges avaldub riigi kui suverääni sõltumatus, millest eespool (osas 1.1) juba juttu oli. Ainuke rahvusvahelise õiguse valdkond, mis kohustab võrdselt kõiki riike, on rahvusvaheline tavaõigus (vt allpool osa 2.3).
Tähtsaim kaasaegne rahvusvaheline leping, milles osalevad peaaegu kõik maailma riigid, on Ühinenud Rahvaste Harta (edaspidi: ÜR Harta) ehk ÜRO põhikiri. Seda vaatleme pikemalt osades 2.4 ja 2.5.
Kõik ÜRO liikmesriikide poolt sõlmitud lepingud kuuluvad kohustuslikule registreerimisele ÜRO sekretariaadis. Pöördumistel ÜRO organite poole ja vaidlustes saab viidata üksnes registreeritud lepinguile. Selle nõude tõttu pole mõtet ühelgi salalepingul. Registreeritud lepingute kohta avaldab ÜRO sekretariaat perioodiliselt andmeid, mis koondatakse sellekohastesse registritesse.
2.2. Soovitava iseloomuga dokumendid
Siia liiki kuuluvad ÜRO Peaassamblee (edaspidi: PA), igasuguste ÜRO allorganisatsioonide ja muude rahvusvaheliste organisatsioosnide resolutsioonid, deklaratsioonid, printsiibid, juhendid, standardsed reeglistikud, soovitused jms, teiste sõnadega kõik dokumendid, mis ei ole lepingud. Peaassamblee selliste dokumentide mittekohustuslikkus on sätestatud ÜRO põhikirjas.
Sellest hoolimata on kõigil neil dokumendiliikidel vaieldamatu moraalne jõud. Tegelikkuses reguleerivad nad ÜRO liikmesriikide valdava enamiku käitumist küllaltki suurel määral. Nende dokumentide praktiline väärtus on tingitud sellest, et neid on vastu võtnud ja tunnustanud suur hulk riike. Hoolimata otsese kohustusliku mõju puudumisest võib neid seega vaadelda kui rahvusvahelise üldsuse poolt laialdaselt tunnustatud põhimõtete kirjapanekut.
Mõned rahvusvahelise õiguse eriteadlased kalduvad suuremat, koguni kohustavat mõju omistama sellistele ÜRO PA resolutsioonidele ja deklaratsioonidele, mis on vastu võetud ilma hääletamata, üksmeele põhimõttel. Kõige tähtsamad niisuguste hulgas on deklaratsioon 2625(XXV) rahvusvahelise õiguse printsiipidest riikide sõbralike suhete ja koostöö alal vastavalt Ühinenud Rahvaste Hartale ning resolutsioon 3314(XXIX) agressiooni definitsioonist. Neid võib käsitada kui ÜR Harta vaikei ametlikke tõlgendusi. Lisaks väärib eraldi märkimist ka resolutsiooniga 2131(XX) vastuvõetud deklaratsioon riikide siseasjusse sekkumise lubamatusest ning sõltumatuse ja suveräänsuse kaitsest. See kommenteerib ÜR Harta samanimelisi põhimõtteid (vt allpool osas 2.5).
Need resolutsioonid pakuvad palju olulist abimaterjali, mis eesti keeles kahjuks pole ilmunud ja mida meie välispoliitika analüüsijad on nähtavasti seetõttu ebapiisavalt kasutanud. Riikide ja teadlaste suhtumises sellistesse dokumentidesse peegeldub rahvusvahelise õiguse alal käimasolev murrang. Kuni Teise Maailmasõjani ja veel tükk aega pärast seda oli rahvusvaheline õigus peaaegu eranditult lepingute õigus ja tavaõigus. Nüüd on üha suuremat tähtsust hakanud omandama ÜRO PA kui ülemaailmse “parlamendi” aktid. Analoogiline areng on omaette ja veelgi jõudsamalt käimas ka Euroopas, kus riike mõjutavad Euroopa Nõukogu ja Euroopa Liidu organid. Seevastu meie idanaaber on lepinguid ridamisi rikkunud ja kipub koguni ÜRO põhikirjaga oma suva kohaselt ümber käima (vt allpool, eriti osa 9.1). Iga tsiviliseeritud riik on kohustatud talle seda vähemalt ette heitma.
Üldiselt on kombeks rahvusvaheliste konventsioonide sissejuhatustes viidata mitmesugustele muudele ÜRO dokumentidele, nende hulgas ka PA resolutsioonidele ja deklaratsioonidele. Viitamine konventsioonis võib (olenevalt sõnastusest) anda soovitava iseloomuga dokumendile kohustava jõu riikide jaoks, kes on konventsiooniga ühinenud, ning muudab selle dokumendi konventsiooni alusdokumendiks. Kindlasti saab iga viidatud dokument õigusallikaks edaspidisel konventsiooni sätete tõlgendamisel.
2.3. Rahvusvaheline tavaõigus
Tähtsaim mittelepinguline rahvusvahelise õiguse dokument, mida enamik maailma õigusteadlasi peab erandlikuks, on 1948. aasta Inimõiguste Ülddeklaratsioon. Ehkki ülddeklaratsioon kuulutati omal ajal välja kõigest kui “ülesanne, mida peavad püüdma täita kõik rahvad ja riigid”, käsitatakse seda tänapäeval juba vähemalt rahvusvahelise tavaõiguse allikana. Võetakse arvesse, et deklaratsioon on saanud valdavalt kohustuslikuks seetõttu, et temale on rohkesti viidatud paljudes väga suure osalejate arvuga paktides ja konventsioonides.
Rahvusvaheline tava on juriidilises mõttes samasugune põhiline ehk kohustav õigusallikas nagu rahvusvaheline leping. Tavadega loodud õigused ja kohustused tulenevad sellest, et aastakümneid või isegi sajandeid on riigid mingit küsimust alati lahendanud teatavas korras, millega selle või ka samalaadse küsimuse lahendus on vaikivalt muudetud riikidele kohustuslikuks. Rahvusvahelise tava üldkohustuslikkus tähendab, et selle alusel on riikidel tekkinud samasugused õigused ja kohustused nagu lepingute alusel. Tavade puudus on, et sageli pole nendega määratletud õigused ja kohustused mitte kuskil piisava üksikasjalikkusega kirja pandud, vaid on jäänud küllaltki ebamääraseks. See raskendab riikide vahel tekkida võivate vaidluste lahendamist. Tava kehtimiseks on vajalik, et teda oleks küllalt pika aja jooksul küllalt tihti rakendatud ja et ta oleks üldtuntud. Sõna “küllalt” jääb siin mõlemal juhul ebamääraseks.
Rahvusvahelises õiguses on üha suuremat tähtsust omandamas lepinguline reguleerimine. Ent tavade asemele tulnud rahvusvahelised konventsioonid arvestavad alati ka varasemat tavaõigust ning kujunevad küllaltki suures osas lihtsalt tavaõiguse kirjapanekuks. Saab täheldada ka vastupidist suunitlust: mõned suure riikide hulga poolt tunnustatud ja kaua kehtinud konventsioonid võidakse tunnistada tavaõiguseks ja sellega kõigile tsiviliseeritud riikidele kohustuslikuks. Näiteks Nürnbergi rahvusvaheline sõjatribunal kehtestas oma kohtuotsuses 1. oktoobril 1946 sisuliselt põhimõtte, et kui mingit paljude riikide poolt tunnustatud rahvusvahelist lepingut saab käsitada rahvusvahelist tavaõigust sisaldavana, siis selle sätted seovad täiel määral kõiki riike.
Tavaõiguse mõistemäärangust järeldub, et tava tuvastamise ja kirjapaneku hetke (või hetke, millal rahvusvaheline leping tavaõiguseks tunnistati) ei saa muidugi käsitada hetkena, millest alates vastav tavaõiguse norm kehtima hakkab: loomulik on eeldada, et tava oli õigusallikana olemas juba hulk aega enne seda. Seetõttu tulevad varasemad tava vastu eksimised samuti lugeda õiguserikkumisteks. Niisuguse loogika alusel tegutses ka Nürnbergi rahvusvaheline sõjatribunal, kui ta 20 saksa sõjaroimarit süüdi mõistis.
Tavaõiguse normide tuvastamisel on sageli paratamatu appi võtta rahvusvahelise õiguse teisejärgulisi ehk abiallikaid, mille hulka kuuluvad õiguse üldpõhimõtted, rahvusvaheliste (iseäranis ÜRO) organisatsioonide otsused ja kohtulahendid. ÜRO Rahvusvahelise Kohtu statuut nimetab “tsiviliseeritud rahvaste poolt tunnustatud õiguse üldpõhimõtteid” rahvusvahelise avalikõiguse kolmanda allikana lepingute ja tavaõiguse järel. Sealt on sõnastuse üle võtnud Euroopa konventsioon inimõiguste ja põhivabaduste kaitseks, mille art. 7.2 lubab isikuid tsiviliseeritud rahvaste poolt tunnustatud õiguse üldpõhimõtete alusel karistada ka juhul, kui kuritegu pole karistatav siseriikliku õiguse järgi.
Allpool (osas 6) kirjeldatakse mitmeid tänapäeval tavaõiguseks peetavaid rahvusvahelisi konventsioone, mis on mõistemäärangu järgi siduvad kõigile riikidele, sealhulgas ka niisugustele, kes pole neile allkirja andnud.
2.4. ÜRO eesmärgid ja nende taotlemise vahendid
ÜRO põhikiri ehk Ühinenud Rahvaste Harta (ÜR Harta) on pärit 1945. aasta 26. juunist. Rahvusvahelise õiguse õpikuis nimetatakse teda universaalseks normiks, sest ÜR Harta on kohustuslik tegelikult kõigile maailma riikidele, formaalselt aga ÜROsse ühinenud riikidele, ehkki mõned neist ilmutavad kalduvust teda rikkuda või rikkumise piiril tasakaalumängusid harrastada. Eesti Vabariigi Ülemnõukogu andis 1991. aastal valitsusele ülesande avaldada Riigi Teatajas ÜR Harta vaike koos Rahvusvahelise Kohtu statuudiga. vaikeid avaldati alles 1996. aastal.
Oma peaeesmärgiks on maailmaorganisatsioon seadnud rahvusvahelise rahu ja julgeoleku säilitamise. Riikidevahelised vaidlused ja tüliküsimused tuleb lahendada eranditult rahumeelsel teel, st läbirääkimiste, uurimiste, vahenduse, lepituse, arbitraaži või kohtusse pöördumise abil. Vajaduse või asjaosalis(t)e sellekohase taotluse korral annavad protseduuri kohta soovitusi ÜRO PA või Julgeolekunõukogu. Rahu vahetu ohustamise või rikkumise ning agressiooni juhtudel on Julgeolekunõukogul õigus ja kohustus rakendada mitmesuguseid sunnimeetmeid, kaasa arvatud relvastatud sekkumine ÜRO enda ja tema liikmesriikide sõjajõududega. Niisugused Julgeolekunõukogu otsused on üldkohustuslikud. See on riikide suveräänsuse põhimõtte ainuke erand. Julgeolekunõukogu viiel alalisel liikmel (USA, Ühendatud Kuningriik, Prantsusmaa, Hiina, Venemaa) on vetoõigus nõukogu kõigi otsuste suhtes. Sellest reeglist moodustab ainsa erandi vaidlusküsimuste rahumeelne lahendamine ÜR Harta ptk VI alusel juhtudel, kus alaline liige on ise vaidluses osalev riik. Siis on ta kohustatud hääletamisest hoiduma.
Maailmarahu soodustamiseks on Harta koosseisu võetud hulgaliselt meetmeid koloniaalterritooriumide hüvanguks, mille rahvad ennast ise veel ei valitse või mis on hooldada antud. Ette on nähtud nende järkjärguline iseseisvumine. Vastupidi mõnedele Eestis levitatud arvamustele pole kellelegi antud õigust nõuda dekoloniseerimist kolonistide väljaviimise mõttes. Omal ajal koostas ÜRO iseseisvumist ootavate koloniaalterritooriumide nimestiku. Nõukogude Liidu koosseisu kuulunud territooriume sellesse ei võetud, sest need arvati N. Liidu konstitutsiooni alusel juba suveräänseiks. Käesolevaks ajaks on peaaegu kõik nimestikus olnud koloniaalterritooriumid saanud iseseisvateks riikideks.
2.5. ÜR Harta üldkohustuslikud põhimõtted
Rahvusvahelise õiguse arendamise ja riikidevahelise suhtlemise valdkonnas on niihästi ÜROle tervikuna kui ka kõigile tema organitele ja liikmesriikidele ette kirjutatud järgmised seitse kohustuslikku põhimõtet:
• hoidumine rahvusvahelistes suhetes jõuga ähvardamisest või jõu kasutamisest ükskõik millise riigi territoriaalse puutumatuse või poliitilise sõltumatuse vastu kui ka muul viisil, mis ei ole kooskõlas ÜRO eesmärkidega;
• rahvusvaheliste vaidluste lahendamine rahumeelsel teel selliselt, et rahvusvaheline rahu ja julgeolek ega õiglus ohtu ei satuks;
• mittesekkumine asjadesse, mis alluvad ükskõik millise riigi sisemisele seadusandlusele;
• riikide kohustus vastastikuseks koostööks Harta alusel;
• rahvaste võrdõiguslikkuse ja enesemääramise põhimõte;
• riikide suveräänse võrdsuse põhimõte;
• Hartaga enesele võetud kohustuste ausameelne täitmine.
Niisuguses järjekorras täpsustab ja kommenteerib neid seitset põhimõtet põhjalikult ÜRO PA 1970. a. deklaratsioon 2625(XXV), esimest põhimõtet eraldi veel 1974. a. resolutsioon 3314(XXIX) agressiooni definitsioonist ning kolmandat (st mittesekkumise) ja kuuendat põhimõtet 1965. a. resolutsioon 2131(XX). Neile abiallikaile viitasime juba eespool (osas 2.2). Harta põhimõtted välistavad igasuguse nõrgemate riikide ahistamise nii vahetult kui ka neile ebavõrdseid tingimusi pealesuruvate või riigi siseasjusse sekkuvate lepingutega, kuid ühtlasi ka keelavad nõrgemate nõustumise niisuguse ahistamisega. Rahvusvahelises suhtlemises aga keelavad nad igasuguse jõupoliitika, kohustades riike austama üksteise suveräänset võrdsust ning kõigi rahvaste võrdõiguslikkust ja enesemääramise õigust.
Hartas on kirjas veel kaheksas üldkohustuslik põhimõte, mida on eriti viimasel ajal rõhutama hakatud: kõik riigid on kohustatud austama inimõigusi, kusjuures seda nõuet ei saa pidada riigi siseasjaks. Harta sissejuhatuses on loetletud põhieesmärgid, mille elluviimiseks ÜRO moodustatakse, ning kohe teises lauses nimetatakse vajadust “taaskinnitada usku inimese põhiõigustesse, isiku väärikusse ja väärtusse ja ... suurte ja väikeste natsioonide võrdsetesse õigustesse”. Ka vastastikuse koostöö põhimõtte sõnastuses on koostöö ühe eesmärgina rõhutatud “lugupidamise kasvatamist ja süvendamist inimõiguste ja kõigile mõeldud põhivabaduste vas-
tu...”. Seda täpsustab harta ptk IX, milles öeldakse, et kõik liikmesriigid seovad end tõotusega tegutseda nii ühiselt kui ka igaüks omaette inimõiguste ja põhivabaduste üldise austamise ja järgimise huvides.
Harta käsitlemise täienduseks refereerime 1970. aasta resolutsiooni nr 2625(XXV) põhjal mõningaid ametlikke, ÜRO Peaassamblees üksmeele põhimõttel heakskiidetud selgitusi meie jaoks kõige olulisemate rahvusvahelise õiguse printsiipide kohta.
Jõuga ähvardamisest või jõukasutusest loobumise põhimõtte kohta märgib resolutsiooni sissejuhatus, et riigid on kohustatud rahvusvahelistes suhetes hoiduma nii sõjalistest, poliitilistest, majanduslikest kui ka igasugustest muudest sunnivormidest, kui need on suunatud ükskõik millise riigi poliitilise sõltumatuse või territoriaalse terviklikkuse vastu. Põhimõtte enda kommentaarides lisatakse muuhulgas, et riigid peavad loobuma olemasolevate rahvusvaheliste piiride vägistamise ähvardustest või nende jõuga rikkumisest kui rahvusvaheliste vaidluste lahendamise vahendist. Ühtki territooriumiosa hõivamist jõuga ähvardamise või jõukasutuse teel ei saa tunnistada seaduslikuks. Kõik riigid peavad hoiduma teises riigis tsiviiltülide või terroriaktide organiseerimisest, õhutamisest, abistamisest või nendes osalemisest, samuti leppimisest selliste tegude toimepanekule suunatud organiseerimistööga omaenda territooriumil, kui need teod hõlmavad jõuga ähvardamist või jõukasutust. Riigid on kohustatud hoiduma jõuaktidest, millega mingi rahvas jääb ilma oma õigusest enesemääramisele, vabadusele ja sõltumatusele.
Siseasjusse mittesekkumise põhimõtte asjus rõhutatakse, et igal riigil on võõrandamatu õigus valida oma poliitilist, majanduslikku, sotsiaalset ja kultuurilist süsteemi, ilma et teised riigid sellesse mingilgi viisil sekkuksid. Ükski riik ei tohi kasutada majanduslikke, poliitilisi või ükskõik milliseid muid vahendeid teise riigi sundimiseks, et saavutada kuulekust tolle suveräänsete õiguste vastaselt ja kindlustada endale mingeid eeliseid või tulu. Samuti ei tohi ükski riik omalt poolt organiseerida, abistada, sepitseda, rahastada, õhutada ega sallida õõnestustegevust, relvakasutust ega terrorismi, mis on suunatud teise riigi valitsuskorra vägivaldsele kukutamisele, ega tohi sekkuda tsiviiltülidesse teises riigis. Seletatakse veel, et sunduse rakendamine rahvusliku identiteedi (iseoleku ehk iseduse) kaotamiseks rikub nii rahvaste võõrandamatuid õigusi kui ka mittesekkumise põhimõtet.
Seniöeldu taustal on päevselge, et Nõukogude Liit on oma suhetes teiste riikidega jõhkralt rikkunud kõiki ÜR Harta põhimõtteid, millele ta 1945. aastal vabatahtlikult allkirja andis. Oma uusimperialistliku lähivälismaa doktriini alusel rikub nüüd ka Venemaa Eesti vastu jätkuvalt vähemasti kuut põhimõtet kaheksast (selle koha vt lähemalt allpool osa 9.1). Suurriigi avalik loobumine ÜR Harta nõuete täitmisest tähendab tohutut ohtu rahule ja julgeolekule kogu maailmas. Eriti on ohustatud väikeriigid, kelle jaoks on ÜR Harta ning sellele tuginevad konventsioonid ja muud lepingud tegelikult ju nende peamine kaitse imperialistliku vägivalla vastu. Seetõttu on ülimalt tervitatav meie riigikogu eelmise koosseisu ja Eesti presidendi järjekindel tegevus rahvusvahelise üldsuse tähelepanu juhtimiseks Ühinenud Rahvaste Harta rikkumise juhtudele maailmas.
Eesti välispoliitikas on seni veel tagavaraks jäänud võimalus nõuda ÜRO käest, soovitavalt koos mingi riikide rühmaga, resoluutsemaid meetmeid Venemaa korralekutsumiseks. On ju igal ÜRO liikmesriigil õigus juhtida kas Julgeolekunõukogu või Peaassamblee tähelepanu olukordadele, mis võivad ohustada rahvusvahelist rahu ja julgeolekut, ning taotleda vastusamme. Julgeolekunõukogu on küsimuste lahendamisel kohustatud juhenduma eespoolloetletud põhimõtteist. Õiguslikud põhjendused on väikeriigi huvide kaitsmisel ainsad, millest ka võimsaim suurriik kogu oma sõjalise ja majandusliku jõuga jagu ei saa. Õiguse vastu ei saa ükski, väidab üks esimesi (1732. aastal) eesti rahva suust kirjapandud vanasõnu. Suurriik saab aga mõnikord õigust eirata ja sellega ennast häbistada. Seda tõendavad käesoleva kirjutise kaks järgmist peatükki.